摘要：面对日趋势严重的“白色污染”问题，要从政策营销的角度出发，通过研究各国治理“白色污染”的成功和失败案例，在加大宣传的基础上，辅以经济手段的政策法规，加上民间组织的配合，以及研发生产有成本优势的替代品是最终解决“白色污染”之道。

关键词：公共部门；政策营销；白色污染

中图分类号：f124．5

文献标识码：a

随着经济的发展和科技的进步，国人消费能力和工厂的生产能力越来越强，垃圾量的制造量和污染物的排放量也随之急剧增加。但公众在享受逐步提高的生活水平的同时，也逐渐感受到环境污染带来的困扰，近年来的多起环境污染事件使大家逐步认识到发展经济不能以牺牲环境为代价。

面对日趋严重的污染问题，政府利用法规对生产企业进行约束，利用宣传手段对消费者进行教育，以期从生产源头和消费终端增强社会保护环境的意识。但现实情况表明，这些政策并不总是有效的，如对‘白色污染’的治理。

因此，笔者从政策营销的角度出发，通过研究各国治理‘白色污染’的成功和失败案例，总结政策营销的经验和教训，探讨有待改进之处。

一、什么是政策营销?

(一)文献回顾

‘政策’(policy)一词由希腊文、梵文和拉丁文混合演变而成，意思是‘公共事务的管理’(the conduct ofpublic affairs)或‘政府的管理’(the administration ofgovemment)。而‘营销’一词，早在20世纪初期就有学者从经济学角度进行了研究。1916年韦特出版《农业营销》一书，营销一词开始正式出现。1969年著名的营销学大师科特勒将营销定义为：‘通过创造和交换(exchange)产品(product)和价值(value)，而让个人和群体满足其需要(need)和欲望(want)的社会管理过程’。1985年美国营销协会将营销定义为：‘营销是一种交换观念(ideas)、产品(goods)、服务(services)的过程，该过程能够满足顾客和组织需要’。

一般认为，1911年ralphbatles出版的《销售、采购与运送方法》，是第一本讨论产品营销问题的教材。随后学术界开始关注营销问题，但在1970年以前，营销概念还没有应用到政府等非营利组织上，kotler&michael(1975)提出第三部门营销概念，将营销范围扩大到企业(第一部门)、政府(第二部门)、非营利机构组织(第三部门)三大领域上。而直到20世纪80年代出现的一些著作，例如《政府营销：理论与实务》(mokwa&permut，1981)、《政府和社会服务的营销》(cromption&lamb，1986)，才开始对政策营销所具备的环境、产品特点、营销的使用环境进行了完整的分析。随后，larry lcoffman 1986年出版的《公共部门的营销：给实务者的一个指引》，以及titman lio-nel(1995)所著的《新公共部门的营销》，从6ps的营销组合角度对政策营销进行了研究。

何谓政策营销(policy marketing)?coffman(1986)认为：政策的营销即为公共服务的设计、规划、研究公众反馈，或者变化、再设计、再实施的一种持续循环的过程。

buurma(2001)则认为政策营销是公共部门利用营销的观念与活动使公共政策获得公众的接受和支持。他旨出，作为公共组织的营销一般包含以下四种情况：(1)公共部门的商业化和市场化转变目的是降低价格和满足顾客需要；(2)利用营销保证公共组织的生存和发展；(3)地方营销，向外推销政府机关管辖的区域，促进地方发展；(4)利用营销工具达至政治目的。第四种型态的公共组织营销就是政策营销。政策营销是政府用来诱使公众和政府进行交换的一连串计划和执行过程的总合，通过该过程提供令公众满意的政策：工具，以及要求公众进行特定的社会行为和其它的活动，让政府和公众双方都达到他们的目标(见图1)。

国内部分学者对政府营销问题也做了不同程度的研究，如徐小佶(1996)对政府营销的论述通过实例得出政府营销是为了政府研究目标公众市场，并试图找到解决问题的最佳方案。李德荣、葛卫芬(2002)谈到城市政府按营销理念运作，以营销手段提供公共产品，并以宁波市为例进行了论证。

一般认为，由于营销不适用于市场垄断的情况(smith，1988)，因此有些学者认为警察、消防和环境、卫生监督等管理部门并不需要营销。但笔者认为，如果借鉴非营利性组织的营销理论，从政策推广角度看待政策营销，政策营销的环境并不是垄断的，因为除了政策主管机关外，还存在着政策建议者和监督者，如各种利益团体、民主党派、非盈利组织等，它们都可以被看成是政策营销的竞争者。另外，公共政策营销从根本上是从整体社会利益为目标，并不是仅仅考虑部分群体利益(snavely，1991)，这点和社会营销观念是一致的。

(二)政策营销的特点

政策营销所面临的环境、目标群体、和营销的产品与商业营销相比有很大的区别(见表1)，政策营销有自身的特点。

1．消费者和生产者的不确定性

虽然政府的政策都是从社会整体利益出发，是以全体公众为对象，但政策给社会提供的需求和利益难以满足所有顾客需求，甚至会产生冲突。并且，政府部门是一个整体，公共政策的执行需要公共部门组织内多个单位的配合，甚至借助民间力量。因此，政策营销过程中很难分清谁才是真正的生产者。

2．非营利性为目的

政府进行政策营销的目的和商业组织不一样，不是为了获取利润，而是为了对所得进行再分配或者体现社会的公平和效率，或者对部分利益团体影响所有公众福利的行为进行制止纠正。而商业组织的营销一般是以本团体的经济利益最大化为原则的。

3．政策手段和营销目标间的因果关系难以确定

公众对公共政策的遵守，很难确定是政策营销的作用还是其它因素。比如很难判断遵守交通规则的市民是出于对交通规则的认同，还是因为担心破坏规则被罚款。

二、政策为什么需要营销?

为什么政策要营销?美国公共事务专家史奈芬尼(snavely，1991)认为通过营销过程中对公众行为和需求调查后再考虑适当的执行方案，可以协助政策的执行，减少公众的抵触情绪。更重要的是，他认为人并不是完全经济理性的动物，也要考虑到道德方面的问题，因此建议以非强制性方式实施政策，从而需要进行营销。政策营销的意义就是要强化政策的非强制性质，加强和政策受众间的沟通，加深他们对政策的理解，自愿服从而遵守政策。这样一方面可以降低因为执行政策而带来的社会冲突；另一方面也可以因为公众自愿遵守政策而降低政府的监督成本。

一般而言，政府部门可以分成两大类：一是属于政府的事业单位和国有企业；二是政府行政部门，以下笔者分别讨论它们进行政策营销的必要性。

(一)事业单位和国有企业

目前如电信、铁路、邮政、中国石化、中国移动等等政府拥有多数股权和经营权的企业或单位，有些已经民营化、有些则在进行中。这些组织大部分与一般公司在本质上是相同的，主要区别是政府是最大股东，有主导权而已。这些组织为了要获得政府、顾客最大满足，使用营销是无庸置疑，并且营销本来就是公司重要管理方法之一。但和一般公司营销不同的是，这些企业的政策营销(如调高能源价格、春运票价上浮)，不仅仅要考虑拥有主导权上级部门——政府，而且要考虑最终消费者，因此相对更加复杂。笔者主要研究政府行政部门的政策营销，故对事业单位和国有企业不作讨论。

(二)政府行政部门

近年来，我国政府正逐步由经济建设型政府向服务型政府转变，使得政府的政策不仅需要公众代表监督、还需获得公众的支持。一方面政府需要管理公众；另一方面又得获得公众支持，这显然并不是一件容易的事。随着全球不同国家的竞争加剧，国家政策执行的成败不仅直接影响到政府的效率，更重要的是会影响该国的国家竞争力。所以国家竞争力、政策执行效果、公众支持三者之间关系密切。

制定政策提升公众整体福利，增加公众对政府认同感和支持，政策执行的方法非常重要，政策营销正是实行政策管理的重要过程之一，所以政策营销在政府的管理中有很大的发展空间。

如果政策朝令夕改，不仅浪费社会成本和耗损社会资源，同时还不一定能够找到最好的政策。如目前较受争议的政策问题如教育改革、住房改革、医疗改革问题等。先不谈政策的对错问题，造成政府目的与公众认知、理解上的差距，部分原因可以归咎于政策在决定前、和执行时未能有效沟通，而这种政府政策和公众沟通的管理过程正是政策营销可以发挥之地，政策营销可以使政府和公众人民处于双赢局面。

三、案例研究

1907年人类发明了塑料制品，它给人类生活带来了极大的方便，它重量轻、清洁、便宜，在许多方面可以代替木材、纸、纤维、钢铁等，节省了大量的能源和资源，被人们称为“白色革命”。但是，20世纪80年代以来，随着全球社会生产和消费水平的提高，塑料袋、塑料瓶、塑料饭盒、农用塑料薄膜等制品的大量使用，在很多国家和地区造成了白色污染。

据统计，我国每年废弃塑料达100多万吨，回收的塑料仅占25％，余下的都成为白色污染遍布全国各地。为了治理一次性发泡塑料餐具和其它非降解塑料制品所造成的“白色污染”，20世纪90年代原国家经贸委曾发布了关于“停止生产、使用一次性发泡塑料餐具”的第六号令和相关的三个通知，并将一次性发泡塑料餐具列为首选禁止生产、销售和使用的对象。但时至今日，一次性塑料餐具市场上发泡塑料餐具依然占据主要市场。同样的，1999年以来，北京、上海、广州、重庆等几十个城市先后发文禁止使用、生产和销售非降解塑料制品，必须使用符合国家环保要求的可降解的塑料制品。但超薄塑料袋即不可降解的塑料袋，仍然是零售市场的主要包装物。

不仅仅在国内，其它受到白色污染困扰的国家和地区也纷纷制定政策对付这个难题，有些国家和地区取得了成功，但另一些却失败了。笔者根据治理白色污染成功与否分为成功和失败案例进行剖析，并进行对比。

(一)成功案例

1．爱尔兰

爱尔兰每年要使用14000吨用于购物的塑料袋，为了减少塑料袋的使用和其对环境的污染，爱尔兰采取了一个办法：对塑料袋征税，并取得了较好的效果。

在政策出台之前，政府进行了大量的宣传和教育。2002年3月4日，爱尔兰开始对塑料袋征税，对每个塑料袋收取0．15欧元的税，而不是人们建议的0．03欧元。根据统计数据，到2002年8月，爱尔兰的购物塑料袋减少了90％。许多人都拿着可重复使用的袋子，而且也不怕从一个商店到另一个商店都用一个袋。商家也很严格地执行征税政策。结果，爱尔兰税务部门在前4个月就征得350万欧元税款。这些税款全部用在垃圾管理和其它环境计划上。正是通过这种办法，近年来，爱尔兰不仅有效地控制了“白色垃圾”，还增加了税收，取得了一举两得的效果。

2．国内大陆地区

为治理白色污染，上海市2000年颁布实施的《上海市一次性饭盒管理暂行办法》明确规定，根据国际上通行的“谁污染，谁负责”原则，由管理部门向生产一次性塑料饭盒的厂家按每只3分钱收取污染治理费，作为回收利用的经费，即“3分钱工程”。其中，1分钱是支付给回收者的劳务费，其它作为运输、管理和处置的补贴。

上海的“3分钱工程”有效治理了一次性饭盒带来的“白色污染”顽症。从2000年至今5年来，上海累计回收一次性饭盒12亿余只，重达6854吨，利用它们制造再生塑料粒子3687吨，创效益1800万元，从而使昔日令人头疼的“白色垃圾”变成了“白色资源”。上海市废弃物管理最新2005年数据表明，该市目前日均消耗一次性塑料饭盒80多万只，其中超过七成被回收利用。

(二)失败案例

1．孟加拉国

从2002年3月开始，孟加拉国国禁止人们使用塑料袋，进口或销售塑料袋的人可能会被判处最高为10年的有期徒刑，而发放塑料袋的人则将被处以6个月的监禁。在实施这项禁令前，首都达卡的950万人口每天要消耗掉1000万只塑料袋。而在禁令颁布后，全国315家生产塑料袋供国内使用的工厂全部关了门。据沙赫里亚尔表示，他们一直在监督孟加拉国国塑料袋的使用情况，结果发现，在禁令颁布实行后，国内的塑料袋使用量已经减少了90％。但由于生产塑料袋的工厂得到的补偿太少和该行业工人失业，这项全国性禁令的主要发起者、达卡环境和社会发展组织执行主席侯赛因·沙赫里亚尔为此在一年内已经两度遭人袭击报复。

2．不丹

全球率先禁止使用塑料袋的是一个不起眼的亚洲国家——不丹，这个位于喜马拉雅山脉、人口只有67．8万的小国一直以具有强烈的环保意识而著称。为了控制游客的数量，该国向每位入境的游客每天收取至少200美元的费用。虽然此举让一些游客望而却步，但却让不丹的良好环境得以维护。而从1999年开始，不丹就开始禁止使用塑料袋了。在此以前，有关方面曾用了三年多的时间讨论是否该禁止使用塑料袋的问题。但是，目前不丹有关法律的实施情况却不尽如人意。根据不丹环境副部长纳多·林琴的估计，由于缺乏教育和执法不严，不丹的塑料袋使用量只减少了50％。同时，为了加大打击力度，那些给顾客提供塑料袋的商人今后将面临营业执照被吊销的危险，但此举导致了多次商业团体的游行示威。

(三)成败关键因素分析

通过对以上治理白色污染成功和失败案例的研究分析可以发现，保证公共政策营销成功的主要因素有：

1．有效地对公众进行宣传教育，获得公众了解和支持，符合主流民意：

没有公众的支持，政策营销不可能成功。因此，对公众进行教育，让环境意识深入人心是成功对付白色污染的最根本因素，爱尔兰的成功就是证明。

2．对相关利益群体进行补偿：

上海治理一次性饭盒的成功和孟加拉国、苏丹虽然部分控制了白色污染，但导致了公众的强烈对抗，主要原因就是没有对因政策受到利益损害的团体进行补偿，这是政策营销不能成功的主要因素之一。

3．保证政策的持续有效执行：

国内大部分城市都曾经制定政策控制白色污染，但鲜有成功者，其中最主要的问题就是制定政策后没有很好的执行，最后各种措辞形同虚设，不了了之。

四、总结和政策建议

最新的统计数据表明，平均每单位国民生产总值产生的塑料废弃物量，美国为1．9克／美元，日本1．2克／美元，德国0．5克／美元，韩国5．0克／美元，中国台湾为5．9克／美元。虽然相关的大陆地区数据缺乏，但从以上数据特点可以看出，发达国家每单位国民生产总值产生的塑料废立纽量远小于新兴市场国家和地区，因此可以合理地设想，作为发展中国家的大陆地区，塑料废弃物量会比上述国家和地区高出许多。

现实也说明了白色污染在国内仍然是一个很严重的问题，如广东、海南多次使用政策法规进行治理，但收效甚微。另外，虽然上文提到上海市成功的治理了一次性饭盒的问题，但白色污染的另一个来源塑料袋在上海和国内其他地区仍然没有有效的控制。

为了进行有效的政策营销，传递政策目标，遏制白色污染，政府需要：

(一)有效地对公众进行宣传教育，获得公众了解和支持

防治“白色污染”是一个庞大的系统工程，需要各部门、各行业及全社会公众的积极参与和共同努力。公众的环境意识虽比前几年有所提高，但还没有完全落实到自身行动上，随手丢弃废物，乱倒、乱堆生活垃圾的行为随处可见。新闻媒介对“白色污染”的报道大多集中在以纸代塑和采用可降解塑料等技术方面，缺少对居民日常行为的引导教育。产生废塑料制品的生产单位缺乏责任感，没有意识到自身应履行的义务，并且也缺乏回收、利用、处置的能力。

因此，要通过大力开展宣传教育，让公众认识到问题的严重性，同时也要让大家明白，解决“白色污染”问题不是某一个或几个部门能办到的，最重要的在于公众要树立良好的习惯，增强环境意识和社会公德，要自觉遵守法规，少用或不用一次性塑料制品。

(二)政策法规加经济手段

从上文的案例中可以看到，在使用政策法规治理白色污染时，如果不对受到利益损害的团体进行经济补偿的话，一方面可能导致社会对抗情绪；另一方面则可能使政策的执行不能持续进行，因为公众不是自愿通过减少或者不使用导致污染的物品，而是被动的，随时都有违背政策的倾向。

另外，政策辅以课税的或者罚款的方式值得尝试。虽然孟加拉国和苏丹罚款对使用和生产塑料袋进行罚款导致了公众的对抗情绪，但实际治理效果是不错的。我们在使用时应该扬长避短，让公众能够接受同时保证效果。

(三)加强和民间团体的合作

随着服务型政府的兴起，民间团体在社会生活中的作用越来越大。在政策规划与执行的过程中，动辄需要庞大经费，而且效果还不一定好，如果能够获得民间团体的援助，可以大大降低政策执行的行政成本，并且民间团体和公众的关系更加紧密有利于政策思想的传达。

(四)生产有成本优势的替代产品

白色污染的两个主要采源是一次性饭盒和包装用不可降解塑料袋。从近年来各地治理的经验看，生产替代品已经不是问题，但为什么白色污染迟迟没有得到控制呢?其主要原因是相对于公众习惯使用的一次性饭盒和包装用不可降解塑料袋，这些替代品价格太高。如此就导致了提供这些物品的零售商不愿意使用，使替代产品无法推广。

(责任编辑：樱紫)

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