［摘要］公共政策作为政府实施公共管理的重要途径，是国家公共权力运行的具体表现。在公共危机管理中，公共政策的制定是政府的作为选择，其科学性与合理性，对于公共危机的缓解和解决具有举足轻重的意义。本文结合汶川大地震中唐家山堰塞湖溃坝设防方案的设计，分析了公共危机管理中政策方案的规划，并对当前公共危机管理中政策方案规划的困境与出路进行了探讨。
［关键词］危机；公共危机；公共政策制定
［中图分类号］ｄ60［文献标识码］ａ［文章编号］1672－2426（2008）11－0031－03
“灾祸对于我们思想的影响相对来说是短暂的，灾祸仅限于在相对小的制度变革上发生作用，但旧势力会卷土重来，可以抵消第一次变革中的大多数成果。一个惊恐和受挫的社会不是真正重大变革能够扎根的地方，除非抢救时期有周密的准备和明智的行政管理。”斯蒂尔曼的这句话有力地阐明了灾难与公共制度之间的因果关系，以否定性的语气指出政府在保持社会持续、稳定、协调的发展进程中，应努力提高应对各种公共危机的能力。发生在我国1998年的特大洪水，2０03年的“ｓａｒｓ”，这些公共危机破坏了原有的正常社会秩序和人民群众的正常生活，使公众的心理受到了严重打击。公共危机管理也成为了中国政府所面临的一项重大课题，而公共政策作为政府实施公共管理的重要途径，是国家公共权力运行的具体表现，其在公共危机管理中科学与合理的制定也成为广大学者、政府官员和社会舆论所关注的焦点。
2０08年5月12日的四川汶川特大地震，形成了大面积堰塞湖泊，造成34处堰塞湖危险地带。而其中又以北川唐家山堰塞湖面积最大，情势最危险，一旦溃坝，后果不堪设想。2008年5月29日，抗震救灾指挥部和绵阳市政府针对溃坝险情制定了三套撤离方案。这三套方案的出台，缓和了受灾群众的紧张情绪，使得溃坝状况下的撤离及时有序，并为救灾工作的顺利进行提供了保障。
一、公共危机管理与公共政策制定
（一）公共危机的含义
公共危机的含义可从“公共”和“危机”两个方面理解。“公共”在《辞海》中的解释是：社会的共同领域，共同利益。“危机”在《辞海》中的解释是：潜伏的祸机，生死成败的重要关头。国外“危机”的概念最初来源于希腊语，普遍应用于医学领域，以形容一种至关重要的，需要立即作出相应决断的状态。18世纪至19世纪，危机一词进入政治领域，表明政府体制或政府所面临的紧急状态，是相对于政府的常规性决策环境的一种非常态的社会环境。斯蒂文·芬克（ｓｔｅｖｅｎ ｆｅｎｋ，1986）认为，“危机是事物中的一种不稳定状态，在危机到来之时，当务之急是要实行一种有决定性的变革”；罗森塔尔（ｒｏｓｅｎｔｈａｌ）认为，危机就是对一个社会系统的基本价值观和行为准则构架产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。在一定程度上，危机是功能失调导致的极限现象，是国家全局或局部出现严重天灾、大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家政权安全遭受直接威胁的非正常状态。
在一般意义上讲，危机指的是险境、灾难和时机、转机，它是相对于人类生活中正常的社会关系而言的。危机是一种非常态的事件，它破坏一定领域内和一定群体中存在的和谐和正常的状态，并且以扩大的态势迅速发展，如果在缺乏对策和控制的情况下将具有毁灭性的危害。
综合以上看法，公共危机可以定义为由于内部或外部的高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全生产严重威胁的一种危险境况和紧急状态。它具有公共性、突发性、紧急性、高度不确定性、威胁性以及非程序化决策性等特点，而汶川大地震中的堰塞湖溃坝事件具备上述的每一个特点，因此可以被认定为公共危机事件。
（二）公共危机管理与公共政策制定的关系
1．公共政策制定是政府管理公共危机的作为选择。首先，现代公共政策的特征符合应对公共危机的要求。公共政策是政府活动的总和，它不仅是政府进行政治统治的基本工具，也是政府实施社会管理的重要手段。国家职能的扩大已经成为全球范围内政治生活的一种普遍现象，行政机关在政策制定和实施的过程中的地位和作用越来越突出，人类进入了一个“以行政为中心的新时代”。同时，随着社会的发展和政府职能的扩大，现代公共政策的内容明显地丰富化。现代社会有什么样的特征，现代公共政策就有什么样的特征。在公共危机频发的现代社会，积极有效地应对各种危机已经成为公共政策的主要特征。此外，公共政策的权威性有利于公共危机的缓解和解决。公共危机的发生具有突发性和紧急性的特点，这就要求危机中的决策必须快速、高效，而公共政策的主体是国家和政府，其本质是国家意志的体现。国家和政府通过强制机关或者以强制机关为后盾来贯彻其意志，赋予了公共政策形式上权威性和强制性的特征，有利于公共政策的快速制定和高效执行，从而避免了公共危机的“蝴蝶效应”给社会带来更大的危害。
2．公共危机管理对公共政策的制定提出了特殊要求。政府危机管理的核心在于危机情境下的政策制定。危机一旦发生，其突发性、时间性、破坏性、涟漪性等决策形势，向政府中枢决策系统的公共政策的制定者提出了许多苛刻的要求，只有满足了这些要求才能实现制定高质量的公共政策，成功应对公共危机。首先是迅速决策。虽然公共危机事件存在着发生的征兆和预警的可能，但由于其发生的真实时间、地点具有一定的不可预见性，而且出乎通常社会秩序和人们的心理惯性运行，这就要求公共危机管理的主体迅速就危机作出决策，制定相应的公共政策，这对于决策主体的综合素质，如直觉判断力、想象力、灵感、创造力等提出了较高要求。其次，权力高度集中。危机管理的主体需要将权力高度集中于决策者手中，以便随时决断，快速制定公共政策。危机态势的突发性、严峻性和高效性，使决策者根本不可能有充分的时间发扬民主，决策民主化受到很大的限制，而且民主协商可能导致决策者延误时机，造成灾难性的后果。
二、汶川大地震中的政策方案规划分析
公共政策制定就是政府在公共危机面前政策的形成。公共政策的制定是一个复杂的过程，由一系列功能活动或环节所构成，包含了议程的设立、立案规划和方案的合法化等功能活动环节或阶段。在这里，我们仅结合汶川大地震中唐家山堰塞湖的溃坝撤离方案研究公共政策制定中的方案规划问题。
方案的规划是对政策问题进行分析研究并提出相应的解决办法或方案的过程。它包括问题界定、信息沟通、目标确立、方案设计、后果预测、方案决策六个环节。在政府的危机管理体系中，政府在危机出现后，必须在较短的时间内给危机定性，确立处理危机的目标，然后整合决策部门的人力、物力，拿出有效的方案，最后由决策领导人拍板，制定出处理公共危机的公共政策。
1．危机界定，力求精准。美国学者利文斯顿认为，问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题，对其机构产生的不良影响要比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。界定危机就是给危机一个准确及时的定论，汶川大地震导致了面积最大、最为危险的唐家山堰塞湖的产生，在此情况下，绵阳市抗震救灾指挥部以及相关水利地质专家根据对地势、天气以及日益上涨的堰塞湖水位的精确勘测，形成了对溃坝危机可能性的准确认识，从而明确了对待溃坝危机的方向，使溃坝危机的危害和负面影响越来越小。从政府的角度讲，明确溃坝危机问题的性质，是有效制定相应政策的前提；从人民的角度讲，明确危机事件的性质可以避免谣言的传播，使他们对溃坝事件有认识和判断上的心理接受能力，自觉主动地配合抗震救灾指挥部的工作。所以，政府应该而且必须去辨析公共危机的性质，并以最快的速度将信息传递给广大人民群众，并向他们解释清楚，这既是作出正确决策、找到有效解决办法的根据，也有利于人们形成良好的心理接受基础，避免谣言的传播。
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