作者/天强管理顾问
技术总监
何德权
一、
一、
我国电力工业发展面临的主要问题
我国电力工业发展面临的主要问题
随着我国大部分行业改制重组，国内主要行业的发展体系与规划基本形成，但是对于电力未来重组与发展的目标是什么？该朝什么发展方向还没有清晰的思路，更多的是原则性方向，如市场化、社会化等原则性目标。尽管电力原来明确“输配分离、配售分离”，但是在实际操作中，由于外部环境的不断变化，未来电力工业发展的目标也是多次调整，对于我国电力行业发展道路是什么出现了一定程度的反复，导致我国电力工业持续发展面临着一些现实困境。
首先，我国电力工业发展的思路始终处于动态变化之中，电力工业体系最终架构无法形成最终的统一标准。
首先，我国电力工业发展的思路始终处于动态变化之中，电力工业体系最终架构无法形成最终的统一标准。
在改革开放初，我国电力工业投资严重不足，严重影响了社会对于电力发展的需求，为了满足企业对于电力容量的需要，国家对于电力投资放开了口子，允许部分社会资本，包括民营资本、国外资本投资小水电与小火电，地方政府还承诺部分电价保障，于是出现了大量小水电与小火电的投资热潮。以广东省上个世纪90年代最为典型，当时许多民营资本投入资金进行小水电与小火电的建设，部分满足了广东从事对外加工所需电力的需要。但是随着国家经济势力的提升，广东国有电力投资增加与外省电力的大量输入，在90年带末期出现了部分小水电、小火电投资商经营困难，政府承诺难以兑现的困境，部分企业甚至要求当地政府部门承诺电力收购保护价。于是2000年以后，社会资本与外资进入电力领域的投资相对减少，电力领域投资主要以国有投资为主。其结果就是出现了2003年-2005年大部分省市普遍出现了电力紧缺的局面。这个时候电力工业的发展以满足社会经济发展的电力需求为主要目标，国有加大了对于电力工业的投入，每年超过上千亿元，出现了国家大力投资电力基础设施的局面，这个时候电力工业的发展是为了经济发展而投资，对于投资效果，国有投资很少进行合理的成本核算，但在当时条件下，电力基础投资部分解决了经济发展所需电力不足的问题。其不利的一方面是电力投资也附带产生了大量的电力辅业与三产，导致这些电力辅业资产迅速增加，电力主业员工进入辅业也成为常态，可以说这个阶段电力工业的发展目标就是扩大规模，但也制约了民营资本与外资的进入，相当民营资本大部分是电力辅业或三产的投资，其实际投资主体往往是电力主业职工。
2008
年下半年以后，由于我国经济发展增速开始趋缓，对于电力需求又出现了放缓的迹象，于是许多电力投资也开始压缩，于是电力工业从扩规模变成了稳定规模，适度发展，关注内部成本控制。可以这么说，我国电力工业体系架构是建立在国有资本为主，以适应国家经济发展要求为主的外部推动发展为主，而对于行业内部本身发展规律与要求并没有很好的进行规划与设计，导致我国电力工业与煤炭工业、电力主业与辅业、电力网络与发电企业之间长期关系不清晰，因此在电力需求基本满足社会需求的条件下，按照行业本身发展规律，结合国际行业发展与改革经验，重新思考电力工业体系架构与发展导向是十分必要与及时的；
其次，我国电力工业产业链环节关系还没有理顺。
其次，我国电力工业产业链环节关系还没有理顺。
各产业链环节之间该采取什么关系也没有可供借鉴的经验。从我国电力构成来看，发电量的66%左右主要是火电，20%左右为水电，核电、生物电能等所占比重很小，我国电力工业的稳定性与可靠性与煤炭工业的稳定性与可靠性紧密衔接。电力改革中只关注电力“厂网分开”，而对于厂的前端，煤炭资源却很难控制，导致我国发电企业年年与煤炭企业谈判困难，年年没有理想的结果，最终只能通过行政指令来协调发电与煤炭企业之间的关系，因此电力企业与能源企业之间是否应该完全产权分离？在电力价格没有放开的情形下难免产业链前后端出现矛盾，因此电力工业未来产业链的合理关系需要重新定位，理顺产业链关系，同时明确电力产业环节的投资关系也是电力工业改革与电力重组的基础与方向；
最后，电力工业市场化程度与各环节市场化的步骤无阶段性计划与目标
最后，电力工业市场化程度与各环节市场化的步骤无阶段性计划与目标
。对于目前形成的电力工业投资主体来看，电力工业市场化首先应该资本社会化为前提，只有能够吸引社会资本进入，才能进行合理的市场化改造。按照电力工业改革的初衷，发电工业可以率先进行市场化改造，但是由于我国5大发电企业的形成，希望推动电力上网定价的市场化改革，其效果并不理想：其主要原因是5大发电企业受到了“市场煤，计划电”的两端受压，迫使发电企业对于竞价上网没有主动性，因此厂网分开后的竞价上网很难形成，这就需要发电企业与煤炭企业进行一体化改造，否则只有发电企业参与很难达到市场化竞争的目的。其他环节与输电环节紧密联系在一起，在辅业都没有分离的情形下，让电力其他环节进行市场化更是很难达到。
当然，电力工业重组面临的困境既有外部环境的原因，也有我国不同经济发展阶段对于电力工业的定位存在偏差。经济发展好时，更多把电力看成公益性事业，电力能够满足经济发展，不一定要求产生多大的利润；反过来，一旦电力相对经济略有剩余，就要求电力工业市场化，通过电力内部挖潜来降低电力成本或电价，因此解决电力工业的重组方向需要理顺电力工业体系在社会体系中的定位，并根据社会经济发展与电力需求状况，合理考虑其市场化程度与区域垄断性，为最终合理电力工业体系的形成与完善创造条件。
二、
二、
国外电力工业发展与改革模式
国外电力工业发展与改革模式
电力工业相对其他行业的发展，有其相对的特殊性：一方面电力工业有其自然垄断性与公益性的一面，在价格上部分或全部受到政府部门的管制；另一方面电力的不可储存特点决定了该行业投资的长期性与环节的衔接性，从而对于市场化的程度进行了局部的限制。由于各国经济条件不同、电力结构不同，对于电力需求要求不同，大部分国家电力发展模式也存在相当差别，我们分别以美国、英国、俄罗斯三国的电力发展与改革模式进行简单说明。
1、
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美国电力工业发展与改革模式
美国电力工业发展与改革模式
美国电力工业发展概况：
美国电力工业发展概况：
美国全国装机容量84亿千瓦、人均31千瓦，电力工业设备出力已趋饱和。美国电网是厂网分开、竞价上网。美国的厂网分开是管制与非管制业务的功能性分开，不是产权分开，并不要求电力公司全部把所属电厂出卖。竞价上网的也不是全部供应电量，只是部分电量。美国电力工业完善主要是20世纪初及20世纪50年代，这也是美国工业化增长最迅速的时期，强劲的经济增长推动了电力需求的迅速增长，因此美国二次世界大战后是电力投资、电网形成的关键时期。该时期基本形成了美国电力工业的基本架构与体系，
目前形成美国的3大联合电网即东部、西部和得克萨斯联合电网，就是那个时期形成的，此外东部和西部联合电网分别与加拿大的魁伯克、安大略以及滨海地区的电网并网运行。西部的加利福尼亚电网和得克萨斯电网分别与墨西哥电网同步运行。
在产权上美国的电力工业由私有制占主导地位，全国有220家私营电力公司，实行一体化区域性垄断管理。他们称为"放松管制"或"公用事业重组"，实质是让独立发电商能够自由进入电力市场，让大用户自由选择供电商。
美国电力工业改革模式：
美国电力工业改革模式：
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世界60年代以后，美国电力工业改革主要是围绕可靠性与稳定性来进行改革的。由于美国电力公司既有联邦政府控制的，也有州政府控制的，既有国营性质的电力公司，也有私营性质的电力公司，价格方面既有市场化的价格，也有政府管控的价格，因此协调各电力公司的电力供应成为美国电力改革的主要方向。其主要涉及事件是1965年11月9日美国东北部电网发生大停电事故后与2003年8月14日的大停电，这两次事故造成美国对于电力工业改革。
从上世纪90年代初开始，美国展开了一场电力改革，目的是要将传统上由国家监管的发电、输电和配电一体化公用事业公司，拆分成供电商、输电商和售电商各自相对独立的企业，同时使政府职能从统一监管转变为分别监管，以此理顺关系，并激励有序竞争。但是，这一改革进行了一半就被迫停滞不前。美国目前的状况是，电力
市场存在着管制和非管制管理双轨、价格双轨现象，这就使能源基础设施环境极不稳定，造成投资者持币观望，不愿意过多投资电力体系的建设。因此电力工业完善程度在不同区域、不同的管制层次、不同电力来源存在比较大的差异。从形式上来给予不同电力企业部分价格自主权，但是在实际运作过程中很难真正实现相对自由的竞争方式。总之，美国电力改革还在探索之中，其主要难度是如何合理找到市场化与适度监管之间的平衡。
2、
俄罗斯电力工业发展与改革模式
俄罗斯电力工业发展概况：
俄罗斯电力工业发展概况：
俄罗斯电力工业装机容量，主要是火电和核电以及伏尔加河上的梯级水电站，大部分分布在欧洲区；而西伯利亚区能源有一半是水电，还有7个100万千瓦以上的火电厂；远东区的电力装机占整个俄罗斯装机比重的7%，只有几个小的火电厂。俄罗斯的统—电力系统由大区联合电网组成。俄罗斯统一电力系统采取分级调度结构：分为中央调度局、联合电网调度所和地区电网调度所三级。中央调度局除管辖下属电网之外，还管辖装机100万千瓦以上的直调电厂以及调度联合电网之间的联络线；下一级为联合电网调度所。联合电网有其所属的容量为30万以上的直调电厂，调度地区电网间的联络线和直属电厂；再下一级为地区电网调度所，调度地区内的电厂，最下一级为发电厂和配电网的调度所。
俄罗斯电力工业改革模式：
俄罗斯电力工业改革模式：
俄罗斯是在独联体解散后，曾经出现过电力体系完全市场化的倾向，但是通过几年市场化的实践，发电效率明显下降，电价不断上扬，民生反映比较大。造成这种局面既有盲目市场化的导向，违背电力工业相对区域垄断的特点，也有俄罗斯在电力工业股份制改造过程中，违背市场经济规律，使原电力企业许多痼疾没有根本性改变，资产使用效率得不高，电力企业生存和发展能力受到制约。
近年来，俄罗斯也开始对于全盘市场化与社会化进行反思，逐步修正过去过渡市场化的区域与电力工业体系，从国家层面保证电力工业的适度垄断地位。显然俄罗斯电力工业的改革也在不断完善与修正，但方向是比较明确，保留国有绝对的控制地位，加大国家的直接投入，维持电力工业的平稳发展与电力供应的可靠性。
3、
英国电力工业发展与改革模式
英国电力工业发展概况：
英国电力工业发展概况：
英国的电力系统可分为3大独立部分：即英格兰和威尔土、苏格兰及北爱尔兰，其中英格兰和威尔士装机容量最大，是全国最大的电网，与苏格兰电力系统互联，年用电量约占全国总用电量的90％。英国电业主要由中央电力局统一进行
发电、输电和配电管理，由于统一由政府负责，行业内部很少有竞争，逐渐导致
电力
企业效益低下、企业负债增多和电价居高不下。
英国电力工业改革模式：
英国电力工业改革模式：
20
世纪90年代初英国开始电力市场化改革，希望改变多对电力行业实行价格和市场准人的严格管制。改变授权单一国有企业垄断整个电力产业，改变由政府管制来维持其在市场上的垄断地位。为此，英国政府1990年正式对电力工业实施改革。变革内容包括从发电到输配电，全
部由私营公司经营，公司之间可互相竞争，电力供求关系由市场调节；在电力设施建设方面，英国贸工部和能源监督机构制定了严格的技术和环保标准，对建设和改造电厂实行许可证制度；再者在电力供应上英国现在的发电能力基本维持高于需求16%的水平，这既给发电公司的电力设备维护带来方便，也使公司有条件提供优质的电力服务，同时可在紧急情况下及时提供电力补充。改革后的结果使得英国各家电力公司为了应对竞争，争相降低各自的成本和电价，增加电力供应的灵活性。一些终端配电公司甚至以优惠的电价上门争取客户，这使得消费者大大受益。
另外英国改革形成了以市场为基础的三级交易系统：远期期货市场、短期双边市场及结算的平衡机制，从而完善了电力价格交易的基本原则。
从整体来看，英国电力行业改革相对比较成功，不仅在政府管制上有所侧重，在政策制定方面加强了规范管理，而对于市场竞争部分则进行了引入竞争的机制。可以说英国电力领域改革是松紧有度，在维护区域垄断性与市场开放性中努力寻找两者之间的平衡关系，而不是为了追求市场化而市场化。
总之，当前世界各国的电力工业改革略有差异，但基本的原则和特点是相同的，大致可以归纳为以下几个方面：
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政府是电力改革的组织者，在改革中发挥关键作用。世界各国的电力改革都是由政府出面提出改革的方案并出面组织；
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在市场化与社会化中寻找合理的平衡，不追求完全市场化，也不过于垄断。该垄断部分政府加强管制，该市场化部份尽量放开，引入私营资本促进社会化的电力投资与运营；
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电价改革是电力行业改革的基础，竞争性部门实行市场价格，垄断性部门实行边际成本原则的管制价格。实行一部制或多部制电价，季节性电价和分时电价，根据用户的需求特性收费，回收输电和供电的全部成本，从而理顺发电、输电、配售之间的关系，保证电力成本的回收与适当的利润。
三、
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我国电力工业完善目标与改革趋势建议
我国电力工业完善目标与改革趋势建议
根据国外电力工业发展与改革模式，结合我国电力工业发展现状与问题，结合天强对电力行业的了解，我们认为，我国电力工业发展目前的基本目标应该满足下面四点要求：
其一，电力总供应量要适度冗余。一方面电力总供应不足，在经济增长的推动下，很难进行内部主动性变革，何况我国电力工业以国有企业为主，内部主动性变革动力更加弱；另一方面电力工业总供应量不足，政府部门关注的焦点在于加大电力投资，而不是电力投资的效果，如过去我国对于电力体制改革的反复就是因为一旦遇到电力不能满足社会需求时，电力改革被迫让位于电力投资的规模扩张，很显然电力供应过量冗余将浪费了大量国有资本，不利于国有资本效益的发挥；
其二，电力供应结构要达到合理的水平。根据发达国家的经验，过度依赖火电对于电力工业的平稳发展不利，也不利于电力公司内部之间的合理竞争。从我国电力供应结构来看，过于依赖火电导致煤态企业与发电企业供应极不稳定，特别是在部分区域电力短缺的情形下，煤炭企业与发电企业之间很难达成利益平衡。因此，完善电力工业体系，首先必须完善电力供应结构，建议火电供应总低于50%以下，大力发展核电，这样对于电力工业的持续发展将有极大的推动作用。
其三，保持输电环节政府适当管制，促进其他电力环节市场化与社会化。从电力生产各环节来看，输电环节是各国政府监管的重点，该环节完全市场化不利于平衡电力供应的可靠性与企业追求超额利润两者之间的关系，因此在我国电网是完全全国有的情形下，保持对于输电的安全可靠性有利于我国经济平稳发展，而对于发电、售电领域可以逐步放开，根据不同区域电量的饱满程度来合理设计区域电力工业的市场化的进程，促进电力工业体系的逐步完善。
其四，电力工业产权变革既可以纵向一体化，也可以区域投资规模化。也就是说，除了输电环节，其他社会化、市场化的环节可以形成产权的一体化投资主体，不必强制性划分为多个投资主体。这样便于形成从能源、发电到配电与售电一体化的投资主体，便于投资主体统一对产业链进行整合，消除产业链环节之间的交易成本，也便于电力供应的可靠性提供合理的保障。另外产权可以在某个垄断区域相对集中，便于区域政府部门集中管理，防止电力企业之间恶性竞争。至于产权控制的比例，需要根据区域电力供应的饱和程度与各环节的市场化、社会化程度来制定相应的政策。
根据上面电力工业体系完善的目标，对于电力行业改革而言，先进行主辅分离是基础；然后在电力供应基本满足社会发展要求的前提下进行变革，变革可能是从产权开始，也可以从电力价格交易机制完善起，或者同时进行；最后形成区域电力工业体系的相对垄断，全国电力网络互联互通的安全保障体系。